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论“上有政策,下有对策”现象
发布时间:2019.12.12

内容摘要:“上有政策、下有对策”现象较为广泛的存在于政策执行的过程中。其表现形式多种多样,主要表现为地方政府基于自己的利益与中央政策展开的博弈和软抵制。造成该现象出现的根本原因在于上下主体利益的相悖性,政策自身的缺陷与不完善,行政体制的不完善,以及缺乏群众民主参与。针对这些原因,在解决方法选择上必须遵循有针对性和多方位解决的原则。

关键词:政策, 对策, 制度, 利益

 

Abstract:The distorted implementation game is a kind of phenomenon which widely exists in the process of policy implementation. It has a variety of forms and it mainly   assumes that local governments go against central policy based on their own benefits. The fundamental reason why this phenomenon exists is the interests of the relevant parties, the defects of policy itself, the administrative system is not perfect and the lack of mass. To solve these problems, we should follow the principle of targeted and multi-azimuth.

Key Wards:policy,  countermeasure,  system,   benefits

 

 

引言

政策的制定,不代表问题的解决,二者之间有一个重要的过程——执行。在我国的政策执行过程中存在着一个普遍性现象——“上有政策、下有对策”。对此,人们的评价不一而足,有人认为这个现象的出现意味着政策执行的失败,有人则认为它是对上级的政策“灵活变通”地执行。无论人们看法如何,这种现象客观上广泛存在,并使得不少政策的落实和执行大打折扣,甚至导致政令不通。“上有政策、下有对策”现象是“一项既定的政策在经过合法的政策议程并决议之后,在实际的政策执行过程中却不能得到执行,或者不能得到完全执行,或者被歪曲后得到执行,或者表面上得到执行,而实际上没有得到执行,甚至背道而驰,这不但不能解决政策问题,反而会导致原有政策问题的恶化,并使得政策决定的社会效力大打折扣。”针对这一现象的出现和形成,我们有必要进行客观的剖析和研究,找出其中症结所在,以期寻找到具有针对性的治理方法,最终避免该现象的出现。

 

一、“上有政策、下有对策”的现象分析

“上有政策、下有对策”作为政策执行中的一种消极现象,表现形式多种多样。一般来说,这种现象大致呈现为三种形式:其一是“上级不让我做的偏要做”,其二是“上级要求我做的偏不做”,其三是“上级要求我这样做的我偏要那样做”。具体而言,“上有政策、下有对策”现象主要有以下几种表现形式:

象征执行

象征执行是指在政策执行的过程中只做表面文章,搞形式主义,人员、资金、组织等因素都无法切实到位,也缺乏具体措施的执行活动。例如,对于开设在中学附近的网吧,虽然国家法律和政策明令禁止未成年人进入,仍有不少网吧尽管张贴着相关法律和条文,但暗地允许甚至招揽未成年人,这在很大程度上就意味着执行禁令所需的要素是缺位的。再例如某地为搞“三高农业建设工程”,不惜耗费大量人力、物力、财力,在路边搭起数十座“蔬菜大棚”、“苗木大棚”,甚至不惜毁掉农民耕种的其他作物,以显示农业产业结构调整的规模。等上级领导检查验收后,大棚也就随之拆了。这种情况在荷兰学者布雷赛斯看来是典型的“象征性合作”,即“地方政府假装合作,而实际上并未合作。在实际执行中,这些情况包括口头上支持中央政策,或以书面形式表态,但没有按照中央政府的期望做任何事情。”导致这种现象出现的原因,在他看来主要在于,“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间,而中央政府又无法检查时,地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央政府合作。”可见,象征执行是一种典型的对于上级政策实施软抵制的对策。

选择执行

选择执行是指政策执行者在执行政策的过程中按照自己的利弊对原有的政策进行取舍,执行有利的部分,舍弃不利的部分,使得原有的政策残缺不全。这种情况我们也可以形象地称为“打擦边球”,即对上级的政策断章取义或钻空子。时下多发的强拆事件便是这一现象的典型表现,不少政策执行者借建设之名行拆迁之事捞油水之实。例如,我国的著名古镇茅台镇为了响应上级建设特色化乡镇,促进当地旅游业和商业的发展,对当地一条街道的所有非酒类商户下达两天搬离的命令,以建设“白酒品牌展示一条街”。对于搬迁商户,事先没有给出任何通知,事后也不予以补偿,甚至干扰店铺正常营业和强制搬迁。如此的选择执行,只管搬迁,不予善后,只图经济,不安民心,着实伤及民众的利益。又如为了加快国企尽快摆脱困境实行的国企改革,中央制定了一系列的政策来实行优胜劣汰,增强国企的劳动生产率,加强竞争力。但是此类政策在执行过程中为某些企业团体所利用,根据自己的好恶和利益,借“政策”之名,将大量人才流失,将许多能力不足的“亲信”留下;或以权谋私,在政策的阴影下悄然的选择执行着为个人或为小团体谋取利益。如2005年“郎顾之争”以顾雏军的获刑划下句号。身为格林柯尔集团创办人和董事长的顾雏军,在国企改革的过程中,滥用职权,谋取私利,看似是大刀阔斧的改革,实际上虚假注册,挪用公款,最终面临了牢狱之灾。这些行为,使得改革以不仅没能达到原来的目的,反而造成了不好的影响,大大损害了党和国家政策的形象。

附加执行

附加执行是指在政策执行的过程中,执行主体对原有的政策附加上一些没有的目标或要求,使得政策失真,无法落实。例如汶川地震后,甘肃文县作为重灾区,国家为其划拨了二百五十六亿的重建基金。然而在这里,国家重建基金却变了性质,附加上“借款”二字,要求投资给企业的资金必须在三年内还清,并提供抵押物。大灾过后,原本应该重建家园的灾民却因为政策的附加再一次寒了心。一位当地政府官员称,“仅产业重建这块中央基金就达8000多万,加上农业、旅游和灾民各类补偿款,文县政府至少截留1亿元左右中央重建基金。”以此为代表的一些地方政策借助法律和行政法规出台之际而附加其上,最后大多演变成百姓的负担。

替换执行

替换执行是指需要执行的政策与执行者或其机关、部门发生利益冲突的时候,执行机关可能做出表面上与政策一致,实际上违背公共政策目标的行为。在2014年央视的一期焦点访谈中,就曝光了湖北省襄阳市公务员变味的午餐补贴事件,引起了巨大的社会关注。在国家下达禁止为公务人员谋取不正当福利的政策下,该政府“另辟蹊径”,巧立名目,为公务员发放银行卡,每月在卡内打四百元的补助,称作误餐费。这些钱可以用于购买粮油家电等各类产品,甚至离退休人员也有误餐补助,这无疑让人匪夷所思。按财政部和国家税务总局1995年下发的《关于误餐补助范围确定问题的通知》,不征税的误餐补助,是指按财政部门规定,个人因公在城区,郊区工作,不能在工作单位或返回就餐,确实需要在外就餐的,根据实际误餐顿数,按规定的标准领取的误餐费。显然,该地政府面对公共政策,为了自己的利益,做出了这样替换执行的举动。

抵制执行

抵制执行是一种较为特殊的“对策”,是面对上级政策和本部分的利益发生冲突或无法调动起执行者积极性时,政策一开始就未被执行或在执行的过程中因某环节而出现“梗死”的情况。我们通常所说的“顶风上”、“硬抗”就属于这种状况。例如,2010年,国家公布了拆迁条例草案,针对各地在拆迁中存在的问题予以初步的解决方案。但是,在这种情况下,北京北坞村、江苏盐城等地,仍出现了不少因强拆造成的悲剧事件。

 

二、“上有政策、下有对策”现象形成原因的分析

在分析“上有政策、下有对策”现象的形成原因时,许多人将之归结于人性的贪婪,地方政府素质不高等方面,但仅从道德角度对此进行解释显然难以具有说服力。当从政治角度来解读这种现象时不难发现,这是政令不通的典型表现,而之所以屡禁不止,既有深层次的利益原因,也有政令本身的缺陷,制度的不完善等多方面的原因。

利益的相悖是现象形成的最终根源

“上有政策、下有对策”现象究其本质而论是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种博弈过程,政策目标的实现程度取决于博弈参与者的策略选择,而博弈参与者的策略选择从根本上又取决于作为博弈规则的制度。在这个过程中,双方基于各自的利益做出的选择往往就成为“上”与“下”冲突的根源。

政策执行,从根本上来说,是以权力为后盾将一定的利益规范化、合法化的过程。因此,利益和政策是无法割裂的联系体。一定的政策背后,是各种群体复杂的利益联系。“上有政策、下有对策”通常被视为中央与地方,上级与下级利益博弈的典型现象。一般情况下,利益按不同的标准可以被划分为三类:短期利益和长期利益、私人利益和公共利益、部分利益和整体利益。作为中央政府,所需要维护的主要是公共的、整体的、长期的利益。例如人民生活水平的提高,国民生产总值的上升,贫富差距和通货膨胀率的降低等方面都是中央政府所需要维护的利益。一般情况下,整体利益和局部利益从根本上而言上是一致的,但在部分时间段内或环节与层面上,整体利益与局部利益就难以完全一致,甚至会出现短期利益和长期利益相悖,私人利益和公共利益的冲突等现象。在此情境之中,下级往往会认为继续执行上级政策有可能损害自身的利益,因而在此时进行利益取舍便成为其必然的选择,而结果往往是寻求对策部分满足上级政策,以此换取政策被打折扣执行或者压根就被搁置,从而确保自身利益或局部利益。

政策的缺陷是直接根源

政策的制定是一个极为复杂的过程,通常受多种因素的影响和制约,政策制定得完善与否或者说是否合理,反映出政策本身是否具有科学性,甚至直接影响着执行的效果。当然,衡量政策制定的合理与否更取决于实践,即是否适于执行和操作,这往往成为检验的准则。

在现实生活中,尤其是政治生活中,政策推行的效果不好,主要原因就在于制定的政策缺乏合理性。所谓政策的合理性,就要看它是否遵从了事务之间固有本质的必然的联系。这要求政策反映出客观实际的状况,并且能够具有可行性。例如建国初期的“大跃进”运动就没有遵从事物发展的客观规律,在农业上号召“人有多大胆,地有多大产”,在工业上遵从“以钢为纲”。尽管这条总路线的出发点是要尽快地改变我国经济文化落后的状况,但由于忽视了客观经济基础和规律,难以做到在短期内彻底改变我国经济文化落后的状况。这不仅导致一些地方“浮夸风”盛行,而且造成大量的资源浪费,在一定程度上导致工农业比例严重失调。面对这样缺乏合理性的“上有政策”,出现各种高产“放卫星”的“下有对策”就不足为奇了。

美国著名管理学家德鲁克说:“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。”如果一项政策的制定脱离现实生活或人民群众的实际情况,在执行中必然会对实施者造成极大的困难。同时,除了合理性之外,政策本身是否清晰、公平和稳定也不同程度地影响着政策实施的效果。首先,当一项政策过于笼统模糊时,执行者容易产生误解,无法充分的理解政策制定者的用意,也使得政策执行不得不依赖于执行者的自我理解与认知,这在很大程度上就造成了“被钻空子”的机会,借模糊的政策打“擦边球”,更有甚者会出现篡改政策本质的情况。例如,国家为了保障一些低收入或无收入人群的基本生活而实行的“低保”政策,由于不够完善,不少投机取巧者在政策执行过程中“钻漏洞”,一些下岗再就业人员对于再就业情况欺瞒不报,一些中等收入人群隐瞒实际收入,更有一些执行者借机给自己的亲朋行“方便”。这些现象的出现,很大程度上,都有着政策不明晰的缘故。其次,当一项政策缺乏公平性的时候,无法再在最大程度上协调各个集体或个人的利益时,就会造成利益的冲突,反过来不利于政策的执行。“公平”是一个比较难界定的概念,因此所要求的不是绝对公平,而是相对公平。例如,在拆迁问题中,为什么有些人成为了“拆二代”,有些人却无家可归?这在一定程度上与政策公平性有着极大的关系,特别是在执行过程中不注重这种公平性,往往会引发较为激烈的抵制甚至是民怨。毕竟在我国的社会文化中“不患寡而患不均”是极为普遍主流观念。最后,政策能否稳定和持久地执行,也事关其合理性和有效性。世界上一切事物都存在于变化发展的过程之中,旧的政策总有不适应现有状况的时候,新的政策也会不断地面临各种问题,因此,这一方面需要政策在制定时具有前瞻性和一定程度的冗余,另一方面政策的制定和执行也需要适时进行调整。不过政策的变动必须与稳定性相结合,即在一定时期内处于相对稳定的状态,如此也才能增进政策的权威性。毕竟政策的执行是政府与民众互动的过程,后者难以承受朝令夕改的变动,而政策制定者也必须保持在民众心中的威信度,同时,执行者也需要在相对稳定中稳步的推行实施政策。

制度的不完善是体制根源

“上有政策、下有对策”在中国并非个别的或单一的现象,而是存在于社会各个层面和领域之中。除了利益因素和政策本身问题之外,行政体制中存在的制度性缺陷也是造成这一现象的主要因素之一。在政策的执行过程中,这种制度上的缺陷主要体现在以下几个方面:

对政策执行主体的管理制度

政策的落实离不开执行者,离不开干部群体和职能部门。干部群体和职能部门在政策执行过程中如何作为,直接影响着政策实现的效果。然而从人性的角度来看,政策执行者作为社会主体,客观上会不可避免地追求自身利益的最大化,这就需要建构合理而严格的针对执行主体的管理制度来规避这个矛盾。但是在现行行政体制中,对政策实施及执行者进行管理的制度建构得并不完善,行政监督的作用与功效较为有限,导致在政策落实过程中的很多时候,执行者的出发点在于如何“应付”上级交代的任务,而缺乏积极性和主动性,更遑论如何将政策落实与人民群众满意度“挂上钩”。特别是关系到自身前途和既得利益时,导致有些执行者在政策落实过程中出现价值观错位,更在乎“领导满意度”或“让顶头上司满意”,这些成为了他们执行政策的出发点。在这种情况下,中央政策是否不打折扣地贯彻执行,人民群众是否满意,就显得没有那么重要,只要政策得到大致执行,没有出现重大负面问题,可以对中央有所交代,地方政府有时候也就对这种现象“睁一只眼闭一只眼”。

行政监察制度

行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关,对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为,所进行的监督检查活动。其目的在于保证国家公务人员依法行政,清正廉洁。经历多年改革,我国已经初步形成了一个由多元监督主体构成的监督网络,给各级权力行使主体形成了一定的制约,提高了其违法乱纪所需承受的成本损失。但是不得不承认,我国的行政监察制度还存在着不小的问题。

首先,行政监察的主体缺乏独立性。1993年起中央实行了纪检监察合署办公,但实际上是实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称,独立的行政监察机关并不存在。在现实情况中,行政监察机关并不单纯是行政机关,而是党政机关。监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责,而是直接向中纪委常委会负责,地方监察机关直接向地方党委的纪委常委会负责,监察机关的副职领导人也不向正职领导人负责,而直接向纪委常委或分管常委负责。因此,监察机关没能脱离行政机关,不具有真正的独立性。在这种情况下,很难真正发挥监察机关的效用。

其次,对政策贯彻和执行情况的监督不够。行政监察的目的,要保证检查对象依法行政。在依法行政的过程中,能否贯彻和执行中央政府所下达的政策,切实的履行自己的职责,十分重要。然而当下行政检查机构对“下有对策”的监察仍然十分薄弱。监察部门是综合型的部门,履行职能需要有金融、财务、管理、工程、法律等各方面的知识。在现行的行政监察部门中,大部分工作人员的业务工作能力跟不上新形势下行政监察工作的需要,面对问题无从下手,不能很好的履行职能,进行有针对性的监察,使得许多政策贯彻执行状况中存在的漏洞被忽视。

再次,行政监察机关对“下有政策”现象的打击力度不够。监察要有效,就要在监察过程中对发现的问题予以处理,对出现的不法现象予以打击,才能保证监察的有效性。否则只会造成政策执行着在与中央政策博弈的过程中成本降低,无所畏惧。因此,缺乏打击力度的行政监察,不能真正的上对“下有政策”行为造成威胁,也就失去了监察的意义。

法律审查制度

想要避免“上有政策、下有对策”,将一定的权力限定在制度的框架之内,避免政策执行过程中出现的种种问题,需要法律的支持和保障。自1987年行政监察机关重建以来,我国在行政监察立法方面做了大量工作,但是随着我国经济的快速发展、改革开放水平不断提高,原有的立法还远远不能适应需要。一方面,有关立法相对滞后,对行政管理活动和政策执行者的行为缺乏法律约束、监督。我国的依法治国遵循:“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”法律法规制度不健全,导致不少消极抵制政策执行的行为无法得到有效的行政和司法责任追究。随着市场经济的迅猛发展,新情况、新问题不断涌现,而现行法律法规在某些领域对是与非、合法与违法、罪与非罪等问题界定模糊,对于政策执行以各种形式或名义造成的许多政令不畅、“浑水摸鱼”的行为,也缺乏法律法规能予以规范和追究。另一方面,许多与行政监察工作密切相关的配套法律法规尚不健全。如《财产申报法》、《行政程序法》等等,都还在制定过程中,有的甚至还没有列入全国人大的立法规划。法律的不完善或缺失,使得地方政府在与中央博弈过程中的违法乱纪行为缺乏强有力的约束,更谈不上用法律来规范和惩处“上有政策、下有对策”。

4、责任追究制度

有这样一种说法,人们之所以会犯罪,是因为犯罪的成本还不够高。这样一句话反映出的,是责任追究制度的重要性。地方政府面的“政策”采取“对策”行为到多大的程度和范围,与其可能要承担的成本大小有着密切联系,这种成本支出的大小又直接取决于责任追究制度的完善与否。譬如面对煤矿事故,当地政府关闭黑煤矿可能到的收益是A1,损失是B1;继续允许黑煤矿存在的收益是A2,损失是B2,当A1<A2或B1>B2时,当地政府面对中央的禁令,也可能“抗旨不尊”,继续允许黑煤矿的存在。而责任追究制度是对政府及其公务员的权力行使一种直接约束,通过提高政府及其公务员在进行违法乱纪行为时的成本支出,进而提高政策执行者在和政策执行进行博弈的成本支出。假设这项成本支出是C,就可以达到A1>A2—C,B1<B2+C。从而调配政策执行者在这项博弈中的选择。但是现行的责任追究体制仍然存在一些问题,对于政府和官员的一些失职行为没有真正意义上的追究责任,没有具体的法律制度。在我国的行政法律体系中,对许多失职行为的惩处都是抽象的,例如警告、记过等等。这些抽象的惩处使得政策执行者在和政策博弈的过程中的成本较低,无法达到调控政府及其公务人员的“上有政策,下有对策”的行为。

公民参与的缺失是社会根源

“上有政策、下有对策”中“下有对策”的对象主体,不仅包括上级政府或者中央,还涉及普通民众。我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家,政府是人民的政府,政府所有管理职能的发挥实际上都是为了达到一个目的:维护人民的利益,满足人民日益增长的物质生活和文化生活的需要。全心全意为人民服务、为最广大的人民群众谋利益理应成为各级政府决策的出发点和归宿。因此,在制定政策的时候,尤其需要注意相关群体的价值观念以及意愿、情绪和承受能力等人文因素可能会对决策执行产生的影响,毕竟这些因素对于人们是否会认同和接受决策具有决定性的作用,同时,任何一项政府决策的有效执行都离不开相关群体的密切配合,否则,其执行起来也会阻力重重。总之,要在决策中同人民群众的意愿连接起来,就需要群众的参与。

但是在现实政治生活中,总体上缺乏公民有效参与的机制,普通民众在反映利益诉求时往往缺乏能够表达自己声音的渠道。不仅如此,尽管各级党委政府都设有信访机构,但其成效较为有限,甚至信访者受到打击报复的现象更是屡见不鲜。中央政府制定政策的初衷是为了维护群众的利益,改善群众的生活,符合群众的需求,但执行中却没能将人民群众置于主体地位,动员民众主动的参与政策的制定,监督政策的实施,这也使得“下有对策”有了生存的空间,成为“上有政策、下有对策”现象产生的重要条件。

 

消除“上有政策,下有对策”现象的治理路径

针对“上有政策、下有对策”现象,有必要从问题产生的根源出发,有针对性地寻找消除此现象的路径。同时,该现象的多样性、复杂性,也要求我们从多方面多角度出发,来建构解决模式。

协调中央和地方的利益

“上有政策、下有对策”现象之所以出现的根本原因在于中央与地方或者上级与下级之间在利益认知上的存在着很大差异性,政策不能有效而顺畅地被执行也是由于政策执行者在政策执行的过程中无法被调动积极性或利益受到阻碍。随着经济的发展,中央和地方的利益无法保持原有的高度一体化,两者间的差异开始出现甚至在变大。对于地方来说,更加重视自身的局部利益。地方利益的代表主要有:地方的经济发展水平,人民生活水平,GDP,政府规模,行政权力,官员个人利益等等方面。这些是导致地方利益与中央利益差异的主要方面,于是十分有必要在这些方面协调中央和地方的利益,以此从根本上逐渐消除“上有政策,下有对策”的现象。

对中央来说,政策的制定需要对全体人民负责;但对地方来说,政策的执行不仅要对当地的居民负责,还需要对中央负责。中央政府利益的实现,需要每个部分的贡献,以全局和整体的利益作为出发点。在实际情况中,每个省份、地区的发展不均衡,情况复杂不一,同样的政策适用范围不一样,达到的效果也不一样。在某些时候或特定情况下,中央为了整体的利益会牺牲局部的利益,例如我国的在改革开放初期政策倾斜于东部沿海地区,让一部分人先富起来。不可否认这个政策在实行的过程中取得了巨大的发展成效,但同时也导致国家对于中西部地区的重视程度要弱于东部和沿海发达地区,中央政策与这些地方实际需要的相匹配性也较弱,因而在面对全国政策“一刀切”的状况时,这些地区难免就会出现“下有对策”的现象。因此在政策制定上,中央政府不仅需要考虑政策的统一性,还应当更多地考虑同一政策在不同地方的适应性,实现基于原则统一而进行差异化实施可能性,既确保政策在全国的一致,又有助于因各地的差异而导致政策执行上的差异和被抵制。

增强决策的科学性

政策制定得是否科学,决定着政策能否执行及其在执行中能够取得什么样的效果。一个科学的政策往往能切实取得较好的效果并为人民群众所称赞,也有利于政策执行者活动的展开;而不科学的政策则不仅不能达到所期待的效果,还有可能起到反作用,在实施的过程中也会阻力重重。要提高政策制定的科学性,有必要从以下几个方面入手:

第一,提高政策的合理性。政策的合理性是指政策本身是否遵循应有的因果联系,即事物之间固有的本质必然联系。要增强政策的合理性,首先要针对政策制定的对象和情况。这需要政策的制定者切身实际的去了解情况,考察情况,而不是凭空臆想。深入人民内部了解人民的诉求,针对人民群众最迫切的问题来制定政策。其次,制定的政策要具有可行性。譬如人民生活水平需要提高,不代表能在短时期内达到社会主义社会高级水平。如果制定的政策不符合这一客观规律,就必然会因为缺乏可行性而失败。

第二,提高政策的清晰性。清晰的政策在执行的过程中更便于执行者明了政策的目的乃至细节部分,不清晰的政策则容易使人产生误解,也会给不法分子浑水摸鱼的机会。这要求政策的制定避免模棱两可含糊不清,而是应当有针对性的全面的对应问题,尽可能的避免漏洞的出现。

第三,提高政策的公平性。相对公平的政策在执行的过程中会减少群众的阻力,更易为人民群众所接受。所以,在政策制定的过程中,也要更重视政策的公平性,例如我国在对个人征收个人所得税中所采用的超额累进税率就是个很好的例子,针对不同的收入采取不同的税率,通过二次分配来增强收入分配的公平性。

综上,政策制定的是否科学,直接关系者政策执行者在执行过程中的可行性,阻力,以及是否有漏洞可钻,是否有利益可谋。因此,政策的科学性将大大增加地方政府“下有政策”的博弈成本,从而在一定程度上制止“上有政策、下有对策”行为的出现。

完善权力制约机制

孟德斯鸠曾说:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”要避免政策在执行过程中不出现“上有政策、下有对策”的情况,就要对政策执行者的行政权力划定一个界限。完善权力制约机制。如同邓小平所说:“好制度可以让坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。

第一,应当完善干部管理制度。政策的执行离不开干部,政策执行的效果与干部管理制度息息相关。要完善干部管理制度,首当其冲要打破现有的绩效考核方式。一个干部干得好不好,不能只进行简单的指标考核,或由上级部门一言堂式的决定,只有全盘肯定或者全案否定。应当在建立一套完善的量化考核指标基础上,结合当地的综合发展水平,预算决算,配套设施建设,人民生活水平,教育医疗科学方面的改善等等方面来全面的考核官员的政绩。

第二,要完善行政监察制度。我国的行政监察制度有了很大的发展,但仍然需要不断地发展完善。一方面,要改革现行的监察体制,增强行政监察机关的独立性。想要保证监察机关的监察效果,首要是从行政系统中独立出来,只接受最高权力机关和立法机关的监督。另一方面,推动监察工作的全面化和高效化,不仅要监察违法乱纪的行为,也要监察不负责任不办实事的官僚主义及工作效能低下。

第三,应当完善法律审查制度。法乃治国之本,缺少法律的约束,就无法将各种行为纳于法律的桎梏之内,更好地维护人民群众的利益。完善法律审查制度,需要坚持“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。根据现实情况,不断完善空白区法律的制定和与对现实社会不再相适应的法律条例的修改。让“上有政策、下有对策”在法律层面不再有漏洞可钻,让违法乱纪的干部不再有借口可找。

第四,应当完善责任追究制度。责任追究制度可以加大地方政府或官员与中央政策博弈的成本支出,以调控其在政策执行过程中的行为。完善责任追究制度,要求我们首先完善对政府公职人员失职行为进行惩处的法律制度,取代“不痛不痒”的抽象行政处罚,即警告,处分等等。在追究责任上,要从重视政治和行政责任转向重视刑事和民事责任上来,增加这些失职行为的犯罪成本,从而减少此类行为。

(四)、加大人民参政的力度

无论是增强决策的科学性还是加大对政府行为的监督,从社会根源上来说,都离不开人民群众的力量。从政策制定的过程来看,想要保证政策的科学性,就需要保证政策的民主性,倾听民众的呼声,满足民众迫切的需求。从政策执行来看,要避免“上有政策、下有对策”现象的出现,离不开人民群众的参与和监督。人民群众是政策执行的承受者,对于政策执行是否得当,执行者行为是否失职,都是一清二楚。只有依靠人民群众的力量,才能从根本上杜绝“上有政策、下有对策”的现象。

首先,完善民主决策制度。民主决策制度包括社情民意反映制度、专家咨询制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度等。这些制度在当前都取得了一定的成效,尤其是听证会制度,在一些重大事项的决策中做到了传达民意的效果。但在现实政治生活中,绝大部分民众参与度尚有不足,而基层政府也没有真正重视相关制度的建构。因此,在完善民主决策制度的过程中,既要充分调动人民群众的积极性和参与性,又可以将基层执行人员纳入决策议程,发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智,不断增强决策的科学性,更贴近百姓的需求。

其次,完善基层民主监督制度。基层民主监督的缺失是当前我国行政体制建设中面临的重要问题。基层民主监督人群广泛,作用重大,在对政府公职人员的行为进行监督,保证其合法合理的行使权力,更好地全心全意为人民服务。要完善民主监督制度,可以从各个具体的制度出发,包括信访举报制度、人大代表联系群众制度、舆论监督制度、监督听证会、民主评议会、网上评议政府制度等等,通过这些制度来保障人民的知情权,更让人民依法有效监督行政体制,增大“上有政策、下有对策”的成本,使之难以出现。

 

 语

“上有政策、下有对策”的现象较为广泛的存在于中央政府与基层政府在政策执行的博弈中,有象征执行、选择执行、替换执行、替换执行、拒绝执行五种具体的表现形式。该现象的出现,从根本上来说是中央政府与地方政府间的利益相悖;直接的原因是政策制定缺乏科学性,有内在的缺陷;体制根源是制度的不完善,包括对政策执行主体的管理制度、行政监察制度、法律审查制度、责任追究制度四个方面;社会根源是公民在政策制定实施过程中的缺失。这些种种方面在不同程度上都为“上有政策、下有对策”的出现提供了沃土。

要想解决“上有政策、下有对策”现象,就要针对出现问题的原因,提出解决方案。首先协调中央与地方的利益,其次增强决策的科学性,同时完善各类存在缺失的权力制约制度,并加大人民参政的力度。只有多方面的协调,才能使得“上有政策、下有对策”逐步的消失于政策执行过程中,不再有滋生的机会。

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[8],周安生、周小华.“上有政策、下有对策”现象之研究——以煤矿安全生产政策执行受阻为例[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2007年6月第3期:21—23.

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[10],布雷赛斯.《政策效果解释的比较方法》[H].国际社会科学杂志,第四卷第二期1987年5月:127页.

[11],[法]孟德斯鸠. 论法的精神(上册) [M ]. 北京:商务印书馆, 1982, 154.

[12],P. F. Drucker, “The Deadly Sins in Public Administration”, Public Administeration Review(March- April 1980) , PP. 103- 106.

 

李金华

弘毅新华中学

 

 


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